Jan-Dirk Rausch (Gastautor) 20.11.2023 15.15 Uhr

DOI: https://doi.org/10.58019/rrvv-wa93

Am 19. November 1953 trat die Verfassung des Landes Baden-Württemberg in Kraft. Dies wird am 28. November 2023 in der Lobby des Stuttgarter Landtags gefeiert. Wahrscheinlich nur dort, denn die Landesverfassung ist ein nicht gerade zum Feiern geeignetes, der Öffentlichkeit kaum bekanntes Regelwerk und bei weitem nicht so populär wie die Verfassung des Bundes, das Grundgesetz, auf dessen Rechte und Garantien sich viele Menschen regelmäßig berufen, das die Zusammenarbeit von Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat bestimmt und über das mit großer Macht das Bundesverfassungsgericht wacht, was immer wieder nach schlagzeilenträchtigen Entscheidungen die Öffentlichkeit bewegt.

Demgegenüber scheint die Landesverfassung mehr im Verborgenen, jedenfalls im Hintergrund zu wirken. Auseinandersetzungen über den Umfang parlamentarischer Rechte oder auch Landesverfassungsbeschwerden sind vor allem etwas für Insider. Die Landesverfassung ist deutlich weniger bekannt als das Grundgesetz. Und es steht auch weniger drin als im Grundgesetz. Aufgehobene Artikel mitgezählt, endet die Landesverfassung bei Artikel 94, während im Grundgesetz die Zählung bis Artikel 146 reicht. Dies hat seine Ursache in erster Linie darin, dass die Landesverfassung „nachkonstitutionell“ ist, also erst vier Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes (1949) ins Werk gesetzt wurde, während andere Landesverfassungen, wie etwa diejenigen von Bayern und Hessen, schon in den Nachkriegsjahren 1946/47 Geltung erlangten und bis heute existieren. Die baden-württembergische Verfassung konnte sich bei ihrer Entstehung in vielen Bereichen damit begnügen, auf das Grundgesetz des Bundes zu verweisen, das im Verfassungsstaat oberster Maßstab jeglichen staatlichen Handelns ist.

Herausgekommen ist daher eher ein „Grundgesetzle“ für Baden-Württemberg, das weder ausdrücklich einen Grundrechtskatalog enthalten noch Staatsprinzipien normieren musste und auch im Staatsorganisationsrecht auf Bewährtes zurückgreifen konnte. Gleichwohl hat die Landesverfassung ihre Existenzberechtigung für die Organe und die Gesetzgebung des Landes, zumal der vom Grundgesetz für „ewig“ vorgeschriebene Föderalismus nicht ohne Landesverfassungen auskommen kann.

Dass die Landesverfassung erst 1953 in Kraft trat, hängt mit der Entstehung des Südweststaates zusammen. Die nach dem Zweiten Weltkrieg noch unter der Besatzungsmacht gebildeten Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern hatten nämlich bereits in den Jahren 1946/47 eigene Landesverfassungen erarbeitet und sie sich durch Volksabstimmungen bestätigen lassen. Doch der politische Wille auf Bundesebene richtete sich auf die Bildung eines Südweststaates durch Zusammenfassung der drei genannten Länder. Mit dem „Zweiten Gesetz über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern“ vom 4. Mai 1951 ordnete der Bundestag hierüber eine Volksabstimmung an. Die Regierungen der drei Länder sollten einen gemeinsamen Ministerrat bilden; dieser musste eine verfassunggebende Versammlung wählen lassen und diese wiederum die Verfassung beschließen. So geschah es auch.

Doch die Landesverfassung hatte einen entscheidenden Geburtsfehler: Die den Verfassungsauftrag erteilende Volksabstimmung. Die Stimmbezirke gliederten sich in Nordbaden, Südbaden, Nordwürttemberg und Südwürttemberg-Hohenzollern. Danach war der Südweststaat dann zu bilden, wenn die Abstimmung im gesamten Abstimmungsgebiet und in mindestens drei Abstimmungsbezirken eine Mehrheit für die Vereinigung ergab. Dieses Verfahren war grundgesetzwidrig, da es den Willen der Abstimmenden nicht direkt abbildete. Am 9. Dezember 1951 stimmten in Nordbaden 57,1% für den Südweststaat, in Nordwürttemberg 93,5% und in Südwürttemberg-Hohenzollern 91,4% der Abstimmenden. In Südbaden stimmten 62,2% der Abstimmenden für die Wiederherstellung der alten Länder, also für die Selbständigkeit Badens. Hätte man bei der Auszählung der Stimmen nicht auf die Bezirke, sondern auf die alten Länder Baden und Württemberg abgestellt, so wäre das alte Land Baden wiederhergestellt worden.

Dies erkannte im Jahre 1956 auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, 2 BvP 1/56, Rn. 31): „Bei der Abstimmung am 9. Dezember 1951 haben – wenn man von dem Gebiet des früheren preußischen Landesteiles Hohenzollern absieht – ‚zwei Bevölkerungen‘, die badische und die württembergische, in der Weise gemeinsam abgestimmt, daß die zahlenmäßig stärkere die schwächere majorisieren konnte. Es war also eine Abstimmung, in der die badische Bevölkerung gerade nicht selbst bestimmen konnte, in welchem staatlichen Verbande sie künftig leben will; mit anderen Worten, sie lebt noch immer in einem Gebiet, das ‚ohne Volksabstimmung‘ seine Landeszugehörigkeit geändert hat.“

Für die Landesverfassung des Südweststaates gab es also weder einen Auftrag durch die Bevölkerung Badens mit ihrer stolzen, wenn auch sehr unter den Kriegszerstörungen leidenden Residenz Karlsruhe noch vom ebenfalls in Karlsruhe residierenden Bundesverfassungsgericht.

Dass das Land Baden-Württemberg mitsamt seiner Verfassung trotzdem konstituiert wurde, obwohl sich sofort Widerstand regte – so sprach der badische Ministerpräsident Leo Wohleb von einer „Vergewaltigung des Volkswillens“, vom „morbus badensis“ und sah Baden als „Opfer einer Verfassungsverletzung“ –, ist dem Einsatz findiger Lobbyisten zu verdanken, die, auch beim Bundesverfassungsgericht, die Zeit auf ihrer Seite hatten und auf eine Verzögerungstaktik setzen konnten. Erst im Jahre 1970 kam es im Gebietsteil Baden unter mittlerweile gänzlich veränderten Bedingungen zu einem Volksentscheid, bei dem sich 81,9% der an der der Abstimmung Teilnehmenden für den Verbleib im Land Baden-Württemberg aussprachen.

Dies alles wäre womöglich nicht gekommen und das künstlich entstandene Bundesland hätte vielleicht von Anfang an eine höhere Akzeptanz erfahren, wenn die verfassunggebende Versammlung 1953 die Landesverfassung nicht alleine beschlossen, sondern einer erneuten Volksabstimmung unterworfen hätte: eine erste verpasste Chance in der Geschichte der Landesverfassung. Unter Umständen hätte sich aber auch ein anderes Ergebnis gezeigt und die Landesverfassung wäre beim Volk „durchgefallen“.

So trat nun also die Landesverfassung in Kraft und wurde in ihrer Geschichte mehrfach geändert, zuletzt 2022 durch die Absenkung des Wahlrechts auf 16 Jahre. Aber in ihren Grundstrukturen ist sie im Wesentlichen gleichgeblieben.

Sich am Bundesverfassungsrecht orientierend übernahm die Landesverfassung in Artikel 2 die Grundrechte des Grundgesetzes als unmittelbaren Bestandteil der Landesverfassung und normierte in den Artikeln 23 und 25 die schon aus Artikel 20 Grundgesetz bekannten Staatsprinzipien Republikprinzip, Demokratieprinzip, Sozialstaatsprinzip und Rechtsstaatsprinzip. Ähnlich wie die Ewigkeitsgarantie des Artikel 79 Abs. 3 Grundgesetz eine Änderung dieser Staatsprinzipien auf Bundesebene nicht zulässt, verhindert Artikel 64 Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung Verfassungsänderungen, die den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats widersprechen.

Der Begriff des republikanischen Rechtsstaats versteht sich in erster Linie in Abgrenzung zur Monarchie. Das Demokratieprinzip ist durch den Grundsatz der Volkssouveränität gekennzeichnet, das Prinzip der Herrschaft auf Zeit, das Mehrheitsprinzip, den Schutz der Opposition, das freie Mandat, die Chancengleichheit der Parteien sowie die freie und offene politische Willensbildung. Für die Gemeinden findet das ebenfalls dem Demokratieprinzip zuzuordnende Recht auf Selbstverwaltung sowie die freie Wahl ihrer Selbstverwaltungsorgane in Artikel 71 und 72 Landesverfassung besonderen Niederschlag.

Auch das Sozialstaatsprinzip ist durch eine Verfassungsänderung nicht veränderbar. Es verpflichtet den Staat, für soziale Sicherheit und einen Ausgleich sozialer Gegensätze zu sorgen; insbesondere wird aus dem Sozialstaatsprinzip die Pflicht zur Sicherung des Existenzminimums abgleitet. Ebenso entspricht das in Artikel 23 Abs. 1 Landesverfassung aufgenommene Rechtsstaatsprinzip den Anforderungen, die bereits Artikel 28 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz für die Landesverfassungen der Bundesländer festschreibt. Elemente des Rechtsstaatsprinzips sind u.a. Vorrang von Verfassung und Gesetz, Vorbehalt des Gesetzes, Bestimmtheitsgrundsatz, Vertrauensschutz, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, effektiver Rechtsschutz und rechtsstaatliche Gerichtsverfahren.

Mit ihrer ausdrücklichen Orientierung am Grundgesetz wird die Landesverfassung zu einer wertvollen Leitnorm in ihrem Anwendungsbereich, insbesondere für die Organe des Landes in Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz.

Zudem trifft die Landesverfassung speziell auf die Organisation der Landesgewalten bezogene Regelungen. Die fünfjährige Wahlperiode ist darin festgeschrieben und wie auf Bundesebene gibt es auch keine Selbstauflösungsmöglichkeit des Parlaments. Interessant aus badischer Sicht: Anders als in Artikel 22 Grundgesetz, in dem Berlin zur Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland bestimmt wird, findet sich in der Landesverfassung bezüglich Stuttgart keine vergleichbare Festsetzung. Der Landtag könnte heute also – wenn er wollte – jederzeit und relativ einfach eine andere Stadt zur Landeshauptstadt erklären, sogar eine badische.

Über die Anwendung der Landesverfassung wacht der Verfassungsgerichtshof, der bis 2015 „Staatsgerichtshof“ hieß und damit begrifflich ein überkommenes Staatsverständnis widerspiegelte, wonach es – verkürzt gesagt – einen Staat immer gibt, dem wechselnde (auch autoritäre) Verfassungen übergestülpt werden können. 2015 wurde auch die Landesverfassungsbeschwerde eingeführt, die als weiteres Verfahren neben die staatsorganisationsrechtlich orientierten Streitigkeiten wie Organstreitverfahren und Normenkontrollen getreten ist.

Gerade die Einführung der Landesverfassungsbeschwerde, die sich mit der Behauptung einer Grundrechtsverletzung gegen Entscheidungen der baden-württembergischen Staatsgewalt, insbesondere letztinstanzliche Urteile richten kann, wurde groß gefeiert: „Mit der Einführung einer Landesverfassungsbeschwerde zielt die Landesregierung darauf ab, den Grundrechtsschutz der Bürgerinnen und Bürger zu stärken.“ hieß es am 17. Dezember 2012 in einer Pressemitteilung der Landesregierung. Dieses Ziel wurde bis heute nicht erreicht.

Denn die Landesverfassungsbeschwerde wurde dem Vorbild der Verfassungsbeschwerde des Bundesrechts nachgebildet. Dies erklärt ihre geringe Erfolgsquote. Nach den Jahresstatistiken des Bundesverfassungsgerichts liegt die Erfolgsquote der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich unter zwei Prozent. Dass es in Stuttgart nicht anders ist, lässt sich allein schon daraus entnehmen, dass in den Pressemitteilungen des Verfassungsgerichtshofs die Überschrift „Verfassungsbeschwerde als unzulässig zurückgewiesen“, gelegentlich auch als „offensichtlich unbegründet“ zurückgewiesen, dominiert.

Dass nach den Vorschriften des Verfassungsgerichtshofsgesetzes die Zurückweisung einer Verfassungsbeschwerde nur einer kurzen, in vielen Fällen sogar überhaupt keiner Begründung bedarf, lässt den Beschwerdeführer, der sich in seinen Grundrechten verletzt sieht, zumeist ratlos zurück. Schlimmer noch: Hält der Verfassungsgerichtshof die Verfassungsbeschwerde für „offensichtlich“ unbegründet (wann diese Offensichtlichkeit vorliegt, entscheidet allein der Verfassungsgerichtshof), kann er dem Beschwerdeführer eine Gebühr von 2.000 Euro auferlegen. Eine derart abschreckende Regelung gibt es nicht einmal im Bundesrecht. „Dank“ der Perspektive, bezüglich der gerügten Grundrechtsverletzung nichts Hinreichendes zu erfahren und dafür auch noch Geld bezahlen zu müssen, ist die Landesverfassungsbeschwerde ganz gewiss kein Instrument der Stärkung des Grundrechtsschutzes.

Es ist müßig, darüber zu diskutieren, ob es in Landesregierung und Landtag hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde ein besseres Grundrechtsbewusstsein gegeben hätte, wenn die Landesverfassung nicht nur die Grundrechte des Grundgesetzes rezipiert, sondern auch eigene Grundrechte konstituiert hätte. Solche finden sich beispielsweise in der Verfassung des Landes Brandenburg, in die u.a. – weiterreichend als die Grundrechte des Grundgesetzes – ein Datenschutzgrundrecht, ein Grundrecht der Medienfreiheit, ein Recht auf politische Mitgestaltung, ein Recht auf den Schutz von Kindern und sogar ein allgemeines Akteneinsichtsrecht aufgenommen wurden. In Baden-Württemberg hat man dagegen eine große Verfassungsreform bisher gescheut. Immerhin steht der Schutz von Kindern und Jugendlichen, wenn auch nicht als Grundrecht, seit 2015 in der Verfassung.

Auch bei den Staatszielbestimmungen verhält sich die Landesverfassung zurückhaltend. Nach Artikel 3 a und 3 b Landesverfassung schützt der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere „im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung“, also nur, soweit Landesgesetze dazu Anlass geben und ohne Vorrang. Damit ist der Natur- und Tierschutz anderen gesetzlichen Zielen gegenüber nicht begünstigt und stellt erst recht kein Grundrecht dar.

Fortschrittlich und basisdemokratisch erscheint dagegen auf den ersten Blick Artikel 59 der Landesverfassung, wonach ein Gesetz „vom Volk durch Volksantrag oder Volksbegehren eingebracht“ werden und dann einer Volksabstimmung unterworfen werden kann. Dies wurde 2019 mit dem „Volksbegehren über gebührenfreie Kitas“ versucht – und vom Verfassungsgerichtshof ein Jahr später eingestampft (1 GR 24/19). Nach der Verfassung sei ein Volksbegehren über „Abgabengesetze“ unzulässig und durch gebührenfreie Kitas würden Abgaben abgeschafft, das sei somit nichts anderes als ein Abgabengesetz.

Ähnlich erging es der Stadt Reutlingen. Sie wollte nicht mehr ihrem Landkreis angehören, sondern ein eigener selbständiger Stadtkreis sein. Das von ihr unter Berufung auf die in der Landesverfassung garantierte kommunale Selbstverwaltung beantragte Gesetz lehnte der Landtag ab. Hiergegen zog die Stadt vor den Verfassungsgerichtshof, weil sie ihre Argumente nicht berücksichtigt sah – und verlor (1 VB 11/19). Eine Verfassungsbeschwerde könne eine Gemeinde nur gegen Gesetze erheben – und der Landtag habe nun mal gerade kein Gesetz erlassen. Parallelen hierzu weist der von der Stadt Bad Herrenalb nach einem vorbereitenden Bürgerentscheid 2018 beantragte Wechsel vom Landkreis Calw in den Landkreis Karlsruhe auf: Auch er wurde vom Landtag abgelehnt und auch hier standen der Stadt Bad Herrenalb keine verfassungsrechtlichen Rechtsmittel zur Verfügung.

Das Jubiläum „70 Jahre Landesverfassung“ gibt die Gelegenheit, auf 70 Jahre kontinuierliche parlamentarische Demokratie in Baden-Württemberg zu blicken, zu deren Funktionieren die Landesverfassung ihren Beitrag leistet. Da sie hinsichtlich der Erweiterung des Grundrechtskataloges, des effektiven Grundrechtsschutzes sowie bei der Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung und den Instrumenten direkter Demokratie jedoch viele Regelungsmöglichkeiten nicht genutzt hat, ist es gerechtfertigt, sie als „Grundgesetzle“ zu bezeichnen. Damit ist das Vorhandene gewürdigt und gleichzeitig auf das Fehlende hingewiesen. Die Rolle des Verfassungsgerichtshofs, deren Ausgestaltung die Landesverfassung weitgehend einfachen Gesetzen überlässt, erscheint beim Grundrechtsschutz ineffektiv; seine Rechtsprechung erweist sich sehr häufig als staatsnah. Die Verfassung dürfte gewiss noch weitere Jahrzehnte bestehen, aber über die eine oder andere Reform, vor allem beim Grundrechtsschutz und den plebiszitären Elementen, sollte man intensiv nachdenken, um der um sich greifenden Politikverdrossenheit individuelle Rechte entgegenzusetzen. Auf jeden Fall ist die Verfassung des Landes Baden-Württemberg sicher. So sicher, dass das Landesamt für Verfassungsschutz schon 2022 sein 70-jähriges Jubiläum feierte. Es könnte also sein, dass das Landesamt die Landesverfassung schon geschützt hat, bevor sie 1953 beschlossen wurde. Das wäre historisch sicher einmalig.

Dr. Jan-Dirk Rausch, Jurastudium in Heidelberg und Frankfurt. a.M., Promotion im Öffentlichen Recht, ist Rechtsanwalt in Karlsruhe und lehrt Verwaltungs-, Verfassungs- und Europarecht in Freiburg.

• Robert Albiez/Karl Glunk/Reinhold Grund, Der überspielte Volkswille, 2. Auflage, Baden-Baden 1992
• Volker M. Haug (Hrsg.), Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Baden-Baden, 2018
• Franz-Joseph Peine, Verfassunggebung und Grundrechte – der Gestaltungsspielraum der Landesverfassunggeber, LKV 2012, 385
• Jan-Dirk Rausch, Landesverfassungsrecht, in: Studienbuch Landesrecht Baden-Württemberg, 2. Auflage, Baden-Baden 2023

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